• Theodore Stimson

El Congreso, para formu­lar las reglas conteni­das en las leyes, apli­cables a una multiplicidad de casos futuros, necesita obser­var la información contenida en los casos de la actualidad presenta. Una acción legisla­tiva inteligente exige al Con­greso no solamente recolectar información disponible en los registros de las autoridades del sector público, sino en los archivos del sector privado. La Constitución Nacional en el artículo 195 obliga a los par­ticulares a comparecer ante las Comisiones Conjuntas de Investigación para suminis­trar testimonios y documen­tos requeridos por el Congreso en auxilio de la tarea legisla­tiva, en cualquier asunto de interés público.

Las condiciones de legitimi­dad para exigir a los particula­res testimonios (subpoena ad testificandum) y documentos (subpoena duces tecum), son la autorización y jurisdicción establecida por resolución del pleno de las Cámaras para la constitución y funcionamiento de una Comisión de Investiga­ción Conjunta en particular, el propósito legislativo estable­cido por el asunto de interés público a investigar, y la per­tinencia de la información al asunto de interés público bajo investigación.

La Constitución establece que las actividades de las comisio­nes investigadoras no lesiona­rán los derechos y garantías consagrados por la Constitu­ción. Sin embargo, el incum­plimiento de la obligación de los particulares a quienes se requieran testimonios o docu­mentos (informaciones priva­das) constituye una obstruc­ción al proceso legislativo, un desacato a las órdenes del Con­greso, que, sin información no puede llevar adelante con efec­tividad la tarea de evaluar el cumplimiento de leyes vigen­tes, la necesidad de su reforma, o la necesidad de leyes nuevas.

Sobre los poderes de investi­gación del Congreso, la Corte Suprema de los EE. UU., en el año 1927 dijo:

“Un órgano legislativo no puede legislar de manera acer­tada o eficaz si no dispone de información sobre las condi­ciones que la legislación pre­tende modificar o cambiar, y cuando el propio órgano legis­lativo no posee la información necesaria (que no pocas veces es cierta), debe recurrir a otros que sí la poseen. La experiencia ha demostrado que las meras solicitudes de esa información a menudo son ineficaces y tam­bién que la información que se ofrece voluntariamente no siempre es exacta o completa, por lo que algunos medios de coacción son esenciales para obtener lo que se necesita”.

En el Paraguay, la Ley 137 del año 1993, reglamentaria del artículo 195 de la Constitu­ción, contempla los mecanis­mos coercitivos para que las Comisiones de Investigación del Congreso puedan compe­ler la presencia de testigos o la entrega de documentos, y las defensas de los particu­lares para excusarse de ates­tiguar sobre ciertos hechos o entregar ciertos documentos, que son excepcionales y limi­tados, teniendo las Comisio­nes amplios poderes y discre­ción para determinar si los derechos y garantías consti­tucionales invocados, válida­mente impiden acceder a los testimonios y documentos exigidos por el Congreso. La doctrina y jurisprudencia de décadas ha refinado y preci­sado criterios, fundamental­mente favorable a dejar a cri­terio de la Comisión ponderar entre el interés público y los posibles perjuicios que reve­lar algún hecho o documento, pueda significar al particular requerido.

Ciertamente, el artículo 4 de la Ley 137 establece que la “Comisión podrá resolver citar a las personas indica­das en el segundo párrafo del artículo 195 de la Constitu­ción Nacional para que sumi­nistren las informaciones que se les requiera sobre los pun­tos atingentes a las cuestio­nes que se tengan en estudio, que sean de interés público o sobre la conducta de Senado­res o Diputados”.

El criterio de “pertinencia” de la información, desarrollada por la doctrina constitucio­nal, el artículo 4 lo citado con la frase “sobre los puntos atin­gentes a las cuestiones que se tengan en estudio, que sean de interés público”. En el artículo 6 de la ley, está previsto que el particular u obligado a dar tes­timonio o entregar un docu­mento “considerase imperti­nente el examen o entrega de las documentaciones solicita­das, o de parte de ella”. En este caso, la Comisión por mayoría absoluta puede ratificarse en la exigencia, y derivar la cuestión a un juez de Primera Instancia para que resuelva la cuestión, en definitiva, debiendo fallar, previa audiencia del particu­lar, en 5 días hábiles.

El estándar de “pertinencia” observado por las comisio­nes legislativas de investiga­ción es mucho más amplio que los criterios de “relevan­cia”, “admisibilidad”, o “pro­cedencia”, observado por los jueces y tribunales en los jui­cios. El estándar de pertinen­cia simplemente pretende que la información requerida por el Congreso sea tocante al asunto de interés público investigado. En el ámbito judicial, la evidencia sola­mente es admitida si con­duce a establecer los elemen­tos legales objeto de la prueba, para resolver el caso. La inves­tigación legislativa puede ser tan amplia como exija el amplio propósito legislativo establecido al constituirse la comisión.

El régimen constitucional y legal de las comisiones inves­tigadores contemplan tanto el poder inherente del Congreso de hacer cumplir ella misma la obligación de comparecer a dar testimonios y entregar documentos, como el poder de recurrir al Poder Judicial para hacer cumplir sus man­datos. El artículo 195 de la Constitución establece: “La ley establecerá las sanciones por incumplimiento de esta obligación”, en referencia a la obligación de los particulares de comparecer ante la Comi­sión o entregar documentacio­nes. El artículo 5 de la Ley 137, por su parte, prevé sanciones de multas y arrestos domicilia­rios si los particulares reque­ridos en forma injustificada no cumplan en dar testimonios o no entreguen los documentos exigidos. Esto, “sin perjuicio de las disposiciones penales” que correspondan.

Respecto de un particular que no comparezca voluntaria­mente, el artículo 5 de la Ley 137 establece: “sin perjuicio de la facultad de la Comisión de hacerlo comparecer con el auxilio de la fuerza pública”. Es decir, la misma Comisión tiene la facultad de activar los meca­nismos legales e instituciona­les para compeler la presencia de un testigo recalcitrante. A esta capacidad institucional propia del Congreso se deno­mina su “poder inherente” para diferenciarlo del poder que ejerce por intermedio de otros poderes del Estado. (El artículo 6 numeral 8) de la Ley 222/93 obliga a la Policía a “citar o detener a las personas conforme a la ley y en el marco estatuido por la Constitución Nacional…”).

Por ejemplo, el hecho punible de desacato por incumplir la orden judicial obtenida por la Comisión ante la ausencia injustificada ante una citación de la Comisión, o la entrega de la documentación exigida. (La pena por desacato tiene un rango de 6 meses a 2 años de pena privativa de libertad, o multa).

El artículo 5 de la Ley 137, párrafo 3.º, establece: “A los efectos de la aplicación de las sanciones, la Comisión informará de los anteceden­tes al juez de Primera Instan­cia en lo Criminal de Turno, quien deberá pronunciarse dentro del término perento­rio de tres días”.

Expresamente, la ley admite como defensa para el particu­lar requerido por una comisión legislativa de investigación el artículo 18 de la Constitución: “Nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo…”. Aunque la Constitución esta­blezca que las actividades de la comisión no lesionarán dere­chos y garantías constitucio­nales, esto no significa en la práctica, ni en la doctrina y experiencia constitucional, que defensas basadas en la con­fidencialidad, en el patrimonio privado de la información, o en la libertad de expresión, tenga efectividad.

Los poderes de las comisiones son amplios, y en general, la doctrina deja a la comisión pon­derar entre el interés público de la información solicitada y per­juicio que ocasionaría acceder a la información. Si el particu­lar se niega a entregar testimo­nios o documentos privados en forma voluntaria y deliberada, ante la insistencia de la Comi­sión en acceder a lo mismo, esta obstrucción al proceso legisla­tivo constituye un desacato.

Finalmente, el último párrafo del artículo 195 de la Consti­tución establece: “Los jueces ordenarán, conforme a dere­cho, las diligencias y prue­bas que se les requiera, a los efectos de la investigación”. Si los particulares obstruyen la investigación, la Ley 137 auto­riza a la Comisión a solicitar allanamientos: “La Comisión si tuviese motivos fundados para presumir que en deter­minado lugar existen objetos o cosas, necesarios para el des­cubrimiento y comprobación de la verdad podrá solicitar el juez de turno, en lo Civil y en lo Penal, de la circunscrip­ción respectiva, que disponga la inmediata orden de allana­miento o registro de domicilio correspondiente, y el inven­tario, embargo o secuestro de los objetos o cosas”(Art. 8 Ley 137/93).

Defensas basadas en la priva­cidad del patrimonio docu­mental, la confidencialidad, o la excesiva amplitud o la falta de razonabilidad del requeri­miento de la Comisión, histó­ricamente no han prosperado ni fueron efectivas. En el año 1960, la Corte Suprema de los EE. UU., dijo: “No era razo­nable suponer que (la Comi­sión) sabía con precisión qué libros y registros llevaba el Congreso de Derechos Civi­les y, por lo tanto, la citación solo podía especificar... con particularidad razonable, los temas a los que se relacionan los documentos... La solicitud de la citación para “todos los registros, correspondencia y memorandos’ del Congreso de Derechos Civiles relacio­nados con el tema especificado los describe con toda la parti­cularidad que la naturaleza de la investigación y la situación de (la Comisión) permitirían... La descripción contenida en la citación fue suficiente para permitirle a (el peticionario) saber qué documentos parti­culares se requerían y selec­cionarlos adecuadamente”.

Ante la negativa de los parti­culares de cooperar con las comisiones de investigación, el régimen constitucional y legal, prevé mecanismo para compeler el cumplimiento, remover los obstáculos que se interpongan en el acceso de la información pretendida, o castigar el desacato.