El 21 de julio de 1938, luego de arduas negociaciones y no pocos fracasos, Paraguay y Bolivia firmaban el Tratado de Paz, Amistad y Límites que ponía fin a la larga controversia por la posesión del Chaco Boreal. En este diálogo con La Nación/Nación Media, el historiador y embajador Ricardo Scavone Yegros nos brinda mayores detalles sobre el desenlace diplomático de la contienda.

• Por Paulo César López
• paulo.lopez@nacionmedia.com
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En el sentido común de la generalidad de los paraguayos ha que­dado impregnada la idea de que la guerra fue ganada en el aspecto bélico, pero que las negociaciones diplomáticas terminaron siendo desfavora­bles a nuestro país. ¿Verdad o mito? En esta entrevista, Sca­vone Yegros ofrece algunas claves para entender la reso­lución final del diferendo en el contexto de la correlación de fuerzas, el derecho interna­cional y la presión de los paí­ses mediadores.

–El tratado de 1938, que puso término a la larga controver­sia paraguayo-boliviana por la definición de los límites terri­toriales en el Chaco Boreal, se concretó en el marco de una Conferencia de Paz espe­cialmente constituida por el Protocolo del 12 de junio de 1935. Como es bien sabido y se recuerda todos los años en nuestro país, por dicho proto­colo se acordó el cese de hos­tilidades en el Chaco, pero no se resolvió la cuestión de fondo, es decir, la controver­sia de límites. A efectos de solucionar esa controversia y, en general, los diferendos existentes entre el Paraguay y Bolivia, se estableció una Conferencia de Paz, integrada por representantes de los dos países en conflicto y de los seis países que mediaron para el cese de hostilidades, que fue­ron Argentina, Brasil, Chile, Estados Unidos, Perú y Uru­guay. La Conferencia de Paz, que funcionó en Buenos Aires entre 1935 y 1938, supervisó el cese de hostilidades, orga­nizó y acompañó la desmovi­lización de las fuerzas com­batientes y la devolución de los prisioneros de guerra y, finalmente, obtuvo que los exbeligerantes aceptaran los términos del Tratado de Paz firmado en julio de 1938.

–En primer término, resta­blecía la paz entre el Para­guay y Bolivia, y disponía que los límites serían determina­dos mediante un arbitraje de equidad, no de derecho (es decir, más que lo probado o demostrado conforme a las reglas jurídicas se apelaba a una solución justa o equita­tiva) por los jefes de Estado de los países mediadores en la zona comprendida entre la línea de la última propuesta formulada por la Conferen­cia de Paz y la línea de la con­trapropuesta presentada por el Paraguay. Sin embargo, el tratado ya contenía las defini­ciones principales, pues preci­saba que en el norte el límite debía partir del meridiano del Fortín 27 de Noviembre (actual Gabino Mendoza), en el Pilcomayo debía ubicarse entre Pozo Hondo y D’Or­bigny, y en el este, excluir el litoral sobre el río Paraguay al sur de la desembocadura del río Otuquis o Negro. En tér­minos más sencillos, se dejaba en claro en el tratado que Boli­via renunciaba a su antigua aspiración de un puerto al sur de la Bahía Negra y el Para­guay accedía a alejar la fron­tera de la zona petrolífera boliviana. Como una suerte de compensación, se garan­tizó el más amplio libre trán­sito por territorio paraguayo, especialmente por la zona de Puerto Casado, de las merca­derías que llegasen con des­tino a Bolivia y de los produc­tos procedentes de Bolivia, y que este país pudiese insta­lar allí agencias aduaneras y construir depósitos y alma­cenes en condiciones que se determinarían.

–El Paraguay dio un carácter de estatuto territorial provi­sional a la demarcación de las posiciones militares ocupadas por los dos países al cese de las hostilidades y consideró que sobre esa base debería negociarse el arreglo defini­tivo. Tal demarcación, tam­bién denominada línea de hitos, mantenía bajo posesión paraguaya el camino que iba de Villamontes a Boyuibe y Santa Cruz de la Sierra, for­mando una cuña amenazante hacia la zona petrolífera boli­viana. Los países mediado­res no compartían la inter­pretación del Paraguay, pero ella era bastante firme, tanto por lo previsto en el Proto­colo de junio de 1935 como en el acta de enero de 1936, que resolvió la cuestión de la devolución de los prisioneros de guerra. En ese contexto, la solución se alcanzó final­mente cuando Bolivia, para asegurar la zona petrolífera, se resignó a no insistir en su pretensión de contar con un puerto sobre el río Paraguay al sur de la desembocadura del Otuquis, siempre que se corriese hacia el este el límite occidental, con compensacio­nes en el norte. Como para el Paraguay era clave la intangi­bilidad del río Paraguay hasta Bahía Negra, o sea, que Boli­via no dispusiera de un puerto apropiado desde el cual prepa­rase una eventual revancha o reanudación de la guerra. Así se dieron las condiciones para el entendimiento que se for­malizó mediante el tratado de julio de 1938.

–En realidad, el arbitraje fue solo un procedimiento utili­zado para hacer más aceptable el acuerdo por las opiniones públicas de los exbeligerantes. Los límites, en líneas genera­les, se acordaron previamente por los delegados de Bolivia y el Paraguay en un acta sus­crita el 9 de julio de 1938, que se mantuvo en secreto. A mi criterio y con el mayor res­peto a las opiniones en contra­rio, los críticos paraguayos al Tratado de Paz han dado una importancia desmesurada al acta secreta del 9 de julio, por­que los renunciamientos más relevantes se consagraron en el propio tratado, sin ocul­taciones: Bolivia no tendría puerto al sur de Bahía Negra y el Paraguay se alejaba de sus posiciones avanzadas del occidente, otorgando a Boli­via libre tránsito hasta el río y depósito franco en Puerto Casado. Eso fue público, lo que se reservó fue el trazado que tendría, a partir de tales defi­niciones, la frontera paragua­yo-boliviana dentro de la zona arbitrable.

–El Paraguay consiguió durante la guerra del Chaco ocupar casi la totalidad del territorio disputado. Llegó a donde nunca había llegado. Esa ocupación se consolidó con el Protocolo de Paz y el acta de enero de 1936. Pero era una ocupación provisio­nal, que tenía un valor rela­tivo. ¿Por qué? Primero, por­que por el Protocolo de 1935 el país se comprometió a resol­ver la controversia de límites por acuerdo directo o, en su defecto, por un arbitraje de derecho. Segundo, porque en el mismo protocolo recono­ció expresamente la decla­ración americana del 3 de agosto de 1932, que determi­naba la invalidez de las con­quistas territoriales obteni­das por la fuerza. En suma, Bolivia y el Paraguay con­servaban intactos sus dere­chos territoriales. La guerra creó una situación de hecho en la que el Paraguay era más fuerte, pero no una situación jurídica definitiva. Si el Para­guay y Bolivia no alcanzaban un entendimiento, la contro­versia se tendría que someter a un arbitraje de derecho, desig­nándose ya como árbitro en el Protocolo de Paz a la Corte Permanente de Justicia Inter­nacional de La Haya. Hasta ese tribunal irían los dos paí­ses con sus antiguos títulos de dominio a obtener una solu­ción en la que poco podrían incidir una vez presentados los alegatos. La diplomacia paraguaya se encontró, pues, en esa encrucijada, que no era para nada teórica.

–Que era tangible, con­creta. Con base en los infor­mes reservados del delegado peruano Felipe Barreda Laos, pude señalar en un libro publi­cado recientemente que, en junio de 1938, tras largas ges­tiones infructuosas, los dele­gados de los países mediado­res consideraron necesario dar por terminada la etapa de negociación del arreglo directo y pasar a discutir el compromiso arbitral, para lo cual estaban dispuestos a fijar un plazo. En último término, Bolivia pensaba recurrir a la Corte Permanente de Justi­cia Internacional a fin de que esta se avocara al estudio de la controversia en vista del com­promiso asumido en el Proto­colo de Paz de 1935. Por tanto, a la delegación del Paraguay no le quedó mucho margen de maniobra. De mantenerse en su intransigencia sobre la línea de hitos, se hubiese clau­surado la negociación del arreglo directo para pasar a la del compromiso arbitral. Meses más o menos, con su consentimiento o sin él, la cuestión del Chaco caería bajo la jurisdicción de la Corte Per­manente de Justicia Interna­cional y no sería imposible un fallo que, salomónicamente, partiese el Chaco en dos, o que dejase a Bolivia una sección del litoral del río Paraguay al sur de la Bahía Negra. La negativa paraguaya a admi­tir la competencia o las reso­luciones de dicho tribunal podría llevar de nuevo a los dos países a la guerra y, antes de eso, serían cinco, siete, diez años de paz armada. En con­trapartida, la Conferencia de Paz ofreció una fórmula con la que se anulaba la aspiración portuaria boliviana, lo que se estimaba como una garantía para la seguridad paraguaya, y se reconocía al Paraguay la mayor parte de lo que pudo recuperar militarmente durante la guerra del Chaco.

–Al utilizar la pala­bra detentaba usted me da pie para des­tacar una diferencia que, a mi entender, es fundamental. El Paraguay aspiraba a que se le reconociese el dominio de todo el Chaco Boreal, pero no detentaba más que una parte de dicho territorio. Durante la guerra, la ocupación se amplió significativamente, sin abar­car tampoco por completo el territorio disputado. Aun­que las fuerzas paraguayas llegaron hasta el ansiado río Parapití, una contraofensiva boliviana las empujó nueva­mente lejos de allí y la línea de hitos quedó distante de dicho accidente geográfico. Entonces, si se mira la ocupa­ción efectiva del territorio en disputa, el avance fue muy grande. Otra cosa es la aspiración o los derechos invo­cados por cada parte. Así como el Paraguay, Bolivia sostenía que le correspon­día todo el Chaco Boreal, hasta la desembocadura del Pilcomayo en el río Paraguay y ese país no solo no llegó al río Paraguay, sino que tuvo que abandonar gran parte de la zona que detentaba al inicio del conflicto.

–El Paraguay consiguió prác­ticamente expulsar al Ejér­cito boliviano de la región dis­putada. Fue una proeza que parecía imposible al inicio de las hostilidades. No obstante, esta victoria resultaba insu­ficiente para imponer las pre­tensiones paraguayas. Boli­via no estaba vencida, podía resistir y, de hecho, las nego­ciaciones que llevaron al Pro­tocolo de Paz de 1935 fueron bastante difíciles. Continuar la guerra hasta estar en con­diciones de imponer las bases para la paz requería recursos logísticos, financieros y huma­nos con los que el Paraguay ya no contaba, y desplegarlos en un medio desconocido, muy alejado de los centros de abas­tecimiento del país.

–También Bolivia padeció dos golpes de Estado en ese tiempo y uno durante la guerra. Indu­dablemente los hechos que usted menciona debilitaron la capacidad negociadora del Paraguay, no tanto en lo con­cerniente al funcionamiento de la Conferencia de Paz, sino más bien porque los cambios de gobierno debilitaron la uni­dad y la disciplina de las Fuer­zas Armadas, y ahondaron las diferencias políticas internas.

–La guerra del Chaco pro­vocó, tanto en el Paraguay como en Bolivia, cambios profundos en la organiza­ción del Estado. Tras la gue­rra, se puso término al orden liberal en lo político y eco­nómico, y se buscó dar res­puesta a los problemas socia­les por medio de programas ideológicos distintos, con una fuerte injerencia de los jefes y oficiales que habían com­batido en el Chaco. Creo, en tal sentido, que la decisiva intervención de las institu­ciones armadas en la con­ducción política del país fue la consecuencia más ominosa del conflicto chaqueño, que se extendió durante el resto del siglo XX para­guayo. Digo ominosa, por­que los militares en polí­tica, al contar con la fuerza, representan un factor que, aunque no anule del todo, desbalancea o distorsiona el equilibrio entre los que gobiernan y los que ejer­cen como contralores en la oposición, que es esen­cial para el buen funciona­miento de las instituciones democráticas.