A 30 años de la vigencia de la Constitución Nacional de 1992, los constituyentes Eusebio Ramón Ayala y Emilio Camacho mantuvieron un rico diálogo con Augusto dos Santos para el programa “Expresso”, emitido por el canal GEN/Nación Media, en el que rememoraron lo que fue aquel proceso de promulgación de una nueva Carta Magna luego de la larga tradición autoritaria que había prevalecido en el país hasta entonces. Cada uno con su propia visión retrospectiva, ambos coinciden en que, a pesar de sus errores y omisiones, la Constitución sobrevivió al enorme desafío de constituirse en la primera de carácter democrático del Paraguay.
–ADS: ¿Cómo se puede describir lo que la Constitución de 1992 significó en ruptura histórica con la dictadura?
–ERA: La Constitución significó, además de los cambios jurídicos y políticos, un cambio sentimental para la gente. En ese ambiente se creía que a través de una Constitución se podría reconstruir el Paraguay, que se podía transformarlo, se podría hacer un antes y un después. Eso ya se inició en el 89, pero faltaba un elemento jurídico-político fundamental para establecer nuevas metas, nuevas relaciones y ese era la Constitución. Por eso fue una Constitución muy debatida antes, durante y después de la Convención, dentro de la Convención y fuera la Convención en todos los ámbitos. Entonces la gente participó, los gremios, hubo muchos proyectos de Constitución completos. Desde el primer artículo hasta el último, pero también un centenar de colaboraciones de personas y de sectores que proponían tal o cual proyecto en temas más específicos.
–EC: En primer lugar hay que tener una visión histórica para explicar la fortaleza de esta Constitución. En 1870 se sanciona una Constitución liberal republicana, pero con un país invadido. O sea, en doctrina, un país sin soberanía. En 1940 por decreto, pero también Constitución en mi opinión; en 1967 una Constitución con estado de sitio, con presos políticos, gente torturada. La del 92 es la primera que se da en un ambiente de verdadera libertad política, de amplia tolerancia y donde no hubo proscripciones, participaron todos. Hubo gente como el Partido Comunista que se negó porque quería que se reconociera su partido, etc., pero no hubo una sola proscripción. Ahí está la fortaleza de esta Constitución.
PACTO
–ADS: Antes de la caída de la dictadura ya hubo un acuerdo, ¿les parece que eso facilitó el proceso?
–EC: Para mí eso fue fundamental. Esa es la base de la fortaleza de esta Constitución. Y también la base de sus debilidades. Hay que señalar que los dos grandes partidos, Colorado y Liberal, fueron los que más trabajaron en ese consenso. Nosotros siempre éramos parasistema, digo Constitución para Todos, pero aportamos. Y tuvieron importante participación los legisladores y por eso tantos artículos dedicados al Congreso tiene nuestra Constitución, pero sí fue un gran pacto político sin que se firme el pacto. El pacto firmado fue la Constitución y ahí podemos encontrar dos o tres anécdotas muy importantes. Por ejemplo, este artículo tan largo que prohíbe la elección de presidente hasta al primo segundo, cuñado y concuñado del presidente, que causó el enojo de Rodríguez. Era para frenar a un general victorioso. Ese era el temor fundamentalmente desde el argañismo y apoyamos todos los opositores. Nosotros hablamos y vino un pedido formal para calmar supuestamente a Rodríguez, que estaba molesto y entonces se creó la figura del senador vitalicio, que también tanto debate generó.
–ERA: Hubo un pacto fundamental motivado por el golpe de Estado. Rodríguez hizo el golpe de Estado, Stroessner estaba derrocado y el Paraguay cambió completamente ese día, ya con la misma Constitución estronista de 1967, manifestaciones públicas, opinión, prensa, etc. Ese era el ambiente y un impacto en la cúpula del poder, pero también hay un pacto más amplio en varios sectores para reconstruir el Paraguay, un momento para tratar de enfilar el Paraguay hacia el futuro después de la dictadura. Entonces, un pacto fundamental inicial porque Rodríguez, si bien es cierto era un jefe victorioso que no necesitaba de nadie, para que tenga el ropaje democrático necesitaba hacer un pacto político y para dar su impronta necesitaba una Constitución. Y dentro de ese pacto, porque estaban también sectores disidentes del Partido Colorado. Pero los poderes constituidos, el Ejecutivo, el Legislativo y Judicial, no estuvieron de acuerdo con el producto. Rodríguez llamó a los colorados y le convocó en el Ministerio de Defensa y los generales le dieron su apoyo porque se había prohibido la reelección de Rodríguez y de sus familiares. Tenían que ir a jurar la Constitución ante la Convención Constituyente, eso lo dice la Constitución. Y no fue el presidente de la República, no se fue el presidente del Congreso y tampoco el presidente de la Corte Suprema de Justicia. Y era una buena señal. Los presidentes de los tres poderes constituidos no estaban de acuerdo con el producto. ¿Por qué? Porque la Constitución fue resultado de una discusión democrática y pactada dentro de los mismos representantes.
–ADS: Si tuvieran que escoger tres puntos resaltantes de esta Constituyente, ¿cuáles serían?
–EC: Yo quiero rescatar los siguientes artículos. En primer lugar, el presidente de la República es el comandante de las Fuerzas Armadas, cargo que no se delega. Y en Chile el presidente tiene que nombrar entre los cinco o seis más antiguos, lo mismo en Argentina, en Brasil ni hablar. En Paraguay puede nombrar a quien quiera y todos los otros pasan a retiro automáticamente.
–ADS: ¿Por qué eso está bien?
–EC: Stroessner fue presidente y comandante de las Fuerzas Armadas 37 años. Y había que ejercer poder para mi visión. En segundo lugar, creo que dio enorme atribución al Congreso de control y de veto, no tanto de construcción. El Congreso puede declarar y levantar el estado de excepción. El presidente declara y el Congreso queda automáticamente convocado.
–ADS: ¿Eso sucedió porque la Constituyente estaba muy tomada por congresistas o porque eso estaba bien que fuera así?
–ERA: Estaba bien que fuera así porque era una necesidad histórica. Hasta yo pensé en su momento que era una Constitución muy parlamentarista, que en realidad no es. Si uno analiza formalmente, una Constitución dice las atribuciones del Congreso, puede encontrar allí todas las atribuciones. Parece que puede hacer todo. Pero el proceso de toma de decisiones entre senadores y diputados con representación de todos los sectores hace muy difícil tomar esa decisión. Sin embargo, el Poder Ejecutivo es unipersonal. El Poder Ejecutivo resuelve, tiene ejecutividad, entonces sus decisiones dependen de él mismo. Firma un decreto y listo. En el Poder Judicial, en cada sala son tres, con dos votos ya pueden resolver y pueden resolver en el tiempo de acuerdo a la ley procesal, pero también de acuerdo al tiempo.
–ADS: Para un país que vivió siempre bajo el poder unipersonal, la transferencia del poder a una institución como el Congreso es una disrupción muy potente.
–EC: Lo que se pretendió fue fragmentar la construcción del poder. El presidente da el acuerdo para los nueve ministros de la Corte, pero ese nombre viene no solo del Senado, viene del Consejo de la Magistratura, una representación corporativa, va al Senado y después, es decir no hay ninguna preeminencia clara de un poder. El Congreso puede declarar el estado de excepción, pero son casos excepcionales. En el día a día sigue siendo el presidente unipersonal el que nombra.
–ERA: El tema es que veníamos no solamente de constituciones no tan autoritarias. Convengamos que la misma Constitución del 67, antes del golpe el poder se ejercía de una manera y después del golpe, entre el 89 y 92, se ejerció de otra manera, es porque la realidad cambió y eso influye, no solamente lo formal. Pero nuestra larga historia ya venía con el poder militar unipersonal, autocrático. Entonces, qué ocurre para el concepto del trabajo ya en la población. El hablar, el parlar, el discutir mucho, el tratar de consensuar, no es que se vea muy bien. Sin embargo, es mucho más fácil cuando alguien ordena, cuando hace algo. Entonces nuestra historia se basa en el Poder Ejecutivo, con el que manda.
LAS “JOYITAS”
–ADS: ¿Cuáles son las “joyitas” que desde vuestro punto de vista tiene esta Constitución?
–EC: Yo creo que un tema muy importante que se frustra es el Ministerio Público, que tiene una autonomía completa casi, pero en la práctica no hemos desarrollado correctamente. Otro artículo importante de la Constitución es la dignidad humana. ¿Es legal desalojar? Es legal si hay un mandamiento de desalojo, ¿pero es legal desalojar tirando a una mujer embarazada a la vía pública, a los niños? Ahí no, ahí está la dignidad humana, el Estado tiene que ver cómo se hace. Eso es lo que hay que desarrollar, es decir, el carácter social de nuestra Constitución.
–ERA: Desde el punto de vista académico, jurídico estrictamente, yo le puedo encontrar muchos defectos, muchas incongruencias y contradicciones. Pero como instrumento, como una carta política constitucional, yo veo que funcionó adecuadamente en todo este tiempo. Analizando algunos artículos individualmente uno puede decir que hay problemas, pero en realidad uno tiene el deber de analizarlo en su conjunto, porque la Constitución del 92 implicó un cambio radical en la forma de Estado, porque dice Estado social de Derecho, no un Estado liberal, no un Estado de derecho simplemente. El respeto a los derechos humanos, o sea, son derechos con nombre y apellido. El tema de la igualdad de oportunidades. El principio de que todos los habitantes son iguales ante la ley, que era de hace 200 años, se vio que en la realidad no es suficiente porque se reconoce desigualdades que son injustas. ¿Ejemplo? La posición de las mujeres y la posición de los hombres. Por eso el Estado tiene el deber de promover las políticas para remover esos obstáculos para que las mujeres también alcancen.
CAMBIOS
–ADS: Treinta años después, ¿qué consideran ajustable?
–EC: Yo diría cuatro cosas. Uno que la Corte sea designada por el Senado y el presidente de la República porque es una decisión de alto contenido político. En segundo lugar no tanta presencia del Parlamento para acuerdo en cargos administrativos en Itaipú, Yacyretá, Banco Central. Otra cuestión importante es que hay que aclarar quién defiende al Estado de las acciones, porque el fiscal representa a la sociedad y el Estado está indefenso en las acciones de inconstitucionalidad. Pero mi balance es que la Constitución resistió, hubo juicio político de todos, pero resistió.
–ERA: Lo que ocurre es que muchas instituciones que se consagraron fueron tergiversadas por los personajes que ocuparon los cargos. ¿Ejemplo? Corte Suprema de Justicia. Se resolvió en la Convención Constituyente que todos los jueces, incluidos los miembros de la Corte que se llaman ministros, no deban tener la estabilidad desde su nombramiento hasta los 75 años, sino que como todos los magistrados tienen que cumplir dos o tres periodos dependiendo de si ya estuvo antes de la Constitución del 92 o después. ¿Qué hicieron algunos ministros de la Corte desde el 2000 en adelante? Se declararon inamovibles. Nosotros ya no competimos más, nosotros somos inamovibles hasta los 75 años. Eso es grave y perdura hasta ahora. Igual cosa ocurre con los miembros del Tribunal Superior de Justicia Electoral. So pretexto de defender la autonomía judicial, aprovechando una crisis política que hubo en su momento, en el 99-2000, dijeron “señores, ahora nosotros nos declaramos inamovibles”. Entonces eso impide una mayor circulación de miembros en la Corte para que mejore la justicia. Si con la estabilidad de los ministros de la Corte la justicia hubiese mejorado, no estaríamos en esta situación.
–ADS: ¿Cuál es vuestra mirada sobre el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados?
–ERA: El Consejo de la Magistratura yo creo que cumple un papel importante y el Jurado también. Porque qué ocurrió antes de eso. Desde 1870 hasta 1992 regía un sistema en que los jueces y magistrados eran elegidos con acuerdo del Senado, pero la figura principal era el presidente de la República y tuvimos buena justicia, tuvimos jueces probos, fiscales, etcétera. Desde 1870 hasta 1992 y específicamente hasta 1995 no. ¿Por qué? Porque dependía mucho del presidente de la República. El presidente de la República designaba con acuerdo del Senado. Entonces no era un proceso, se concentraba mucho en el presidente de la República. Ese sistema fracasó, ese sistema tuvo éxito en Estados Unidos. Hasta ahora tuvo éxito, porque ellos tuvieron la visión de elegir una composición de la Corte equilibrada. Entonces, cuatro de una tendencia, cuatro de otra y uno que pueda definir. No todos del mismo grupo ni de la misma ideología, ni de la misma extracción. Por eso se dijo que habría que dar participación a la sociedad civil, gremios de abogados de manera que no se concentre en el poder constituido y que haya concurso de méritos y aptitudes. Eso daba la impresión de que podría funcionar y el Consejo de la Magistratura funcionó por etapas bien.
–ADS: Sobre las gobernaciones y juntas departamentales se aduce que es una estructura que no se compadece de una mirada de país unitario.
–ERA: La sociología, la historia, te dice que no se va a poder suprimir. Algunos dicen vamos a suprimir las gobernaciones, hagamos solamente a nivel municipal la descentralización. Yo estoy a favor de la descentralización porque la política unitaria estricta concentradísima que tuvo el Paraguay desde sus orígenes hasta la Constitución del 92 fracasó. ¿Quiénes eran los anteriores a los gobernadores? Eran los delegados de gobierno del Poder Ejecutivo, es decir, en términos sencillos, el presidente de la República, por decreto, sin necesidad de consultar con nadie, decía nombró al señor XX para delegado como autoridad máxima representante del Poder Ejecutivo en tal departamento. Eso fracasó porque era un órgano de represión, de control. La gente dice que hay despilfarro en las municipalidades y las gobernaciones porque el gobernador roba, porque la Junta, etc., pero entonces en este Estado suprimiríamos todo. ¿Qué presupuesto utiliza el total de las gobernaciones? 2% de los 14.000 millones de dólares, el 93% maneja el Poder Ejecutivo, 1,2% le corresponde a las gobernaciones de todo el país.
–EC: El tema del Consejo y el Jurado yo creo que hay que potenciarlos, tal vez unirlos porque 120 años tuvimos el control interno de la Corte Suprema de Justicia. ¿Alguien sabe de un juez removido por corrupto en 120 años? Habrá habido dos o tres, porque es totalmente corporativismo. El control tiene que ser externo y tiene carga política y carga jurídica. En segundo lugar, yo soy un firme partidario de la descentralización.
CLIENTELISMO
–ADS: También hay un cuestionamiento de que la Constituyente hizo que se habiliten nuevas estructuras que generaron un gran clientelismo.
–ERA: El clientelismo ya existía y antes de la Constitución no era negociado, era directamente por decreto o por los centros de poder. La función pública hay que potenciarla, hay que profesionalizarla, hay que jerarquizarla, pero para eso se requieren funcionarios públicos idóneos. Lo que ocurre es que se nombran muchos funcionarios que no son adecuados para el cargo, ese es el problema. Ahora, por qué fracasa la administración. Y le criticamos a los gobernadores. Resulta que la Constitución creó un sistema que sin duda continuó con el presidencialismo. Cuando el presidente de la República es inepto, cuando el Presidente de la República no entiende o no tiene prioridades o no le interesa, obviamente los gobernadores también tienen problemas porque se ideó que tendría que ser el presidencialismo, pero con los gobernadores, y eso fracasó.
–EC: Lo que no hubo fue un desarrollo de la descentralización. Se creó en la Constitución, pero el gobernador no tiene casi competencia, la ordenanza departamental no tiene dónde caer. ¿Por qué hay que defender la descentración? Paraguay fue municipio primero y después República. Fue municipio desde 1537 hasta la Independencia. La Independencia hizo el municipio de Asunción. Yo creo que el drama nuestro es que se ha debilitado enormemente a los partidos políticos. Fijate en la Corte, de nueve, siete son de una orientación política. Al debilitarse el Parlamento por los conflictos políticos o por inútil, por incapaz, por lo que sea, crecen los otros poderes.
–ADS: ¿Las constituciones envejecen?
–ERA: Hay algunas que envejecen rápido, hay otras que se renuevan. Hay dos teorías muy importantes, de una interpretación histórica y otra dinámica. Las constituciones, como las leyes, van variando en su interpretación. Pueden variar en matices porque quienes al final deben ejecutar lo que dice en el libro son los poderes, las personas. Entonces a veces es muy difícil juzgar si una institución como institución fracasa, porque esa institución depende del personaje que ocupe. Si yo tuviera que hacer una crítica al presidencialismo, es que en el Paraguay el presidencialismo no tuvo buenos resultados desde su historia hasta ahora.
–EC: Nuestra Constitución necesita importantes ajustes, pero eso requiere algo previo ante un gran acuerdo porque requiere mayoría calificada, requiere Convención Constituyente, etc. Hoy día el problema no es el Jurado o el Consejo, sino la forma que está estructurado. La descentralización hoy es mínima. Al contrario, los municipio antes daban la chapa, se les quitó la chapa y se les dejó sin fondos, se les quitó mucha competencia en materia urbanística.
LOS PARTIDOS
–ADS: Los partidos políticos son fundamentales de cara al futuro de la democracia, pero hay una crisis a nivel global.
–EC: El gran jurista español Manuel García Pelayo tiene un libro que se llama “El estado de partidos”. Los nuestros son estados de partidos y la debilidad de los partidos debilita al Estado. En el Paraguay nosotros tenemos partidos muy fragmentados por el sistema electoral. Hoy quién es el partido político, el Tribunal Superior de Justicia Electoral. Ellos dicen cómo votar, tenés voceros que actúan como si fueran ministros, que hablan sin ser ministros, sin ser jueces. Ellos manejan la plata para los partidos, ellos le transfieren a los partidos, son errores que cometió el Congreso. El dinero debe ir directamente al partido, pero nosotros hicimos esa ley en que el Tribunal pasa a quién quiere, cuando quiere, cuando el Ejecutivo quiere. Esa es una enorme debilidad de los partidos políticos.
–ERA: En gran medida la debilidad de los partidos políticos tiene un origen constitucional. Uno de los puntos que hay que estudiar es la obligatoriedad del voto directo para todo. En el Paraguay también había un método indirecto para elegir a los presidentes de 1870 hasta 1940. Pero sin duda en 1991, entre el 89 al 92, se discutió mucho sobre el voto directo o no y en la Convención Constituyente se discutió largamente. Yo era partidario de que los partidos políticos eligieran el método democrático de su preferencia para la elección de sus autoridades, que cada partido político tenga la posibilidad de hacerlo de manera directa o de manera indirecta. No digo de manera indirecta ya para el presidente, pero sí para la elección de las autoridades y los representantes de los partidos políticos porque con periodicidad de las elecciones se causa una fragmentación de la fuerza de los partidos políticos. No podría haber sido tan malo el tema del voto directo y el desbloqueo si hubiera control de los fondos porque hoy con el desbloqueo se vota el partido, pero cada candidato tiene que hacer su campaña. En el Partido Liberal, para poner un ejemplo, hay como cuatro listas de 45 y todos tienen que competir uno con otro dentro la misma lista y eso requiere recursos.
–EC: Yo creo que el voto directo es una conquista, un logro irreversible. Hay que hay preservar para presidente, senadores y diputados, pero yo creo que para autoridades partidarias hay que devolver la autonomía. Los partidos intermedian entre la sociedad y el individuo. Si tu partido es débil, somos destrozados los individuos. El desbloqueo para mí fue el bloqueo perfecto porque para votar por Juan tenés que votar por el partido primero, exactamente al revés de lo que decía la propaganda. Es el bloqueo perfecto. Consecuencia: grandes beneficiados los partidos tradicionales, en especial el Partido Colorado y el Partido Liberal, y un golpe brutal a los partidos pequeños.
–ADS: ¿Qué otros ajustes harían de cara al futuro?
–ERA: Hay un punto que no se cumplió con la Constitución y es grave porque hay que construir el conocimiento de la gente para ejercer la política, para votar, para controlar, para renovar sus autoridades. La Constituyente previó eso y por eso dice que el estudio de la Constitución tiene que estar incorporado en el sistema educativo nacional porque en una República, en un Estado de derecho, el conocimiento de la ley y de la ley suprema, que es la Constitución, es básica. Entonces los ejecutivos y los ministros de Educación no incorporaron desde el 92 hasta ahora de manera importante el estudio de la Constitución para saber, porque finalmente los ciudadanos tienen que ser conscientes de lo que pueden hacer. Así, esa es una falencia y entonces tenemos una democracia de baja calidad. Los electores tienen que ser educados, tiene que haber conciencia cívica. Por eso estoy trabajando en un proyecto de ley para que el Estado cumpla con esta obligación.
–EC: Yo dejo una gran preocupación. La fortaleza de los partidos y movimientos políticos. Eso está fragmentado, debilitado y genera una representación política débil.